算界矩阵2025年12月01日 11:51消息，证监会23条措施构建全链条保护网，规范资本市场监管。
市场期待已久的监管措施程序性规定终于落地。
11月28日，证监会发布《证券期货市场监督管理措施实施办法（征求意见稿）》（以下简称《实施办法》），并向社会公开征求意见，目的是为监管措施的执行提供系统、统一的程序规范。
这份覆盖15类措施、六大环节的实施办法，进一步明确了监管措施的种类、实施原则和程序要求，有效回应了长期以来在监管措施执行过程中存在的程序规定不清晰、当事人合法权益保障不足等问题，为规范监管行为提供了制度依据。该办法的出台，有助于提升执法透明度和公正性，增强公众对监管工作的信任感。
值得注意的是，新规在强调程序公正的同时，也设立了紧急情况下的快速处置机制，旨在实现权益保护与风险控制之间的平衡。 我认为，这种制度设计体现了监管的灵活性与前瞻性。在保障当事人合法权益的基础上，允许在特殊情况下采取高效措施，有助于提升应对突发事件的能力，同时也避免了因程序繁琐而延误处置时机。这样的安排既符合法治精神，也更具现实操作性。
资本市场监管措施是金融监管中的关键手段，在维护市场秩序方面具有不可替代的作用。2008年，证监会发布的《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》为相关监管工作的开展提供了初步依据，在规范监管行为、保障市场秩序等方面发挥了积极作用。
随着资本市场的快速发展，证券、期货、基金等领域创新不断涌现，原有的试行办法已难以完全适应监管实践的需要。近年来，监管措施在具体实施中逐渐暴露出一些问题，包括对监管措施的定位认识存在偏差，当事人陈述、申辩等程序性权利保障不够充分，监管措施决定书记载内容过于简单，以及监管措施决定书的送达存在困难等现实困境。
与此同时，资本市场法治建设也在加快推进。《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国期货和衍生品法》《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》等法律、行政法规相继制定或修订，对监管措施的实施提出了新的更高要求。2008年试行办法列举的监管措施类型已经不能完全满足当前监管实际需要，亟需进行调整和完善。
此次证监会正在研究起草《实施办法》，拟通过规章形式对监管措施的实施程序进行全面规范，标志着我国资本市场监管措施制度迈入重要升级阶段。《实施办法》的制定遵循四大基本原则：坚持依法行政，提升监管执法的规范化水平；坚持问题导向，保障监管执法的统一性和连续性；坚持“程序法”的定位，主要聚焦于监管措施实施程序的规定；坚持监管措施的及时矫正作用，突出效率要求。
《实施办法》对监管措施的种类、实施原则和程序要求作了全面而细致的规定，构建了覆盖监管措施实施全过程的制度框架，为监管执法工作提供了明确的操作指引。这一制度构建不仅体现了监管的严肃性，也展现了保护市场主体合法权益的坚定决心。
在监管措施的分类上，《实施办法》采用“明确列举加兜底条款”的方式，全面梳理了15种常见的监管手段。具体包括责令改正、监管谈话、出具警示函、责令公开说明、责令定期报告、责令增加内部合规检查频次等日常管理措施；也涵盖了对从业人员影响较大的措施，如责令追究相关人员责任、认定为不适当人选、责令更换董事、监事及高级管理人员等；同时还包括对机构经营有重大影响的措施，如限制业务活动、责令暂停部分或全部业务、停止核准新业务等。
更值得关注的是，《实施办法》还纳入了限制股东权利、限制分配红利、限制财产使用和处分等更具约束性的措施，形成了轻重有序、层次分明的监管措施工具箱。这种分类安排既考虑了监管措施的有效性，也充分考量了措施与违规行为的匹配度，确保“过罚相当”原则落到实处。
在实施原则方面，《实施办法》确立了依法、效率、公正三大基本原则。依法原则要求实施监管措施必须按照法律、行政法规、中国证监会规章规定的程序实施，明确行政规范性文件不得设定监督管理措施，从源头上保障了监管措施的合法性。效率原则强调要及时矫正违法行为，防范风险蔓延与危害后果扩散，体现了监管措施“及时矫正”的制度功能。公正原则要求以事实为依据，与行为的性质、情节、危害程度以及风险大小相当，确保监管措施的适度性和合理性。
在程序规范方面，《实施办法》明确了六大常规程序要求，构建了完整的程序流程。
①实施机构应当依照法律法规，通过文字、音像等方式，对监管措施中的证据收集、决定过程及送达环节进行全面记录，并妥善归档保存，确保整个监管过程可追溯、可查询。
②监管措施若需进行现场执法，必须由具备行政执法资格的人员实施，且执法人员不得少于两人，以确保执法主体的合法性与程序的规范性。 在实际操作中，这一规定不仅体现了法治精神，也有效防止了权力滥用和执法随意性。执法人员数量的明确要求，有助于提升执法透明度，保障被执法对象的合法权益。同时，这也对执法部门提出了更高的专业性和协作要求，推动形成更加严谨、公正的执法环境。
③ 明确监管措施的实施期限，要求自发现违法行为或风险隐患之日起六个月内作出决定，复杂案件最长不超过二年，体现了监管的及时性要求。
④ 建立回避制度，参与实施监管措施的工作人员与当事人有直接利害关系或其他关系可能影响公正执法的，应当主动申请回避，当事人也有权申请其回避，保障了监管的公正性。
⑤实施监管措施时，应当查清事实，全面搜集相关证据，确保监管决策有充分的事实依据。
⑥实施监管措施时应加强法制审核，完善内部监督机制，以提升监管工作的规范性和有效性。 在当前的治理环境中，强化法制审核和内部监督是确保监管行为合法合规的重要手段。只有通过严格的制度约束，才能有效防止权力滥用，提高监管的专业性和公信力。同时，监管质量的提升不仅关乎政策执行的效果，也直接影响到社会公众对政府治理能力的信任。因此，持续优化监管流程、健全监督体系，是推动治理体系和治理能力现代化的关键环节。
对于影响当事人权益较大的措施，《实施办法》还设置了更为严格的特别程序要求。采取第三条第7项至第14项规定的措施时，实施机构应当向当事人送达事先告知书，告知当事人拟采取措施的内容、事实、理由和依据，并明确告知当事人享有陈述、申辩等权利。当事人要求陈述、申辩的，可以在规定期限内提出意见，实施机构必须充分听取并进行复核，切实保障当事人的程序性权利。
《实施办法》在制度设计上展现了高度的立法智慧，通过在保障当事人权利与提高监管效率之间寻求最佳平衡点，既体现了监管的力度，也展现了监管的温度。这种平衡之道充分考虑了资本市场风险传导快、影响面广的特点，为有效防范化解金融风险提供了制度保障。
在当事人权益保护方面，《实施办法》建立了全面的权利保障体系。其中，对陈述权和申辩权的保护尤为重视。根据相关规定，当实施机构拟采取对当事人权益有较大影响的监管措施时，必须向当事人送达事先告知书，明确说明拟采取措施的具体内容、事实依据、理由及法律依据。当事人可在收到事先告知书后的五个工作日内提出陈述和申辩请求，并在十个工日内提交具体意见。该制度设计保障了当事人在监管措施作出前表达自身观点的机会，有效维护其合法权益。
更具创新性的是，《实施办法》设立了二次告知程序，规定对已经送达的事先告知书认定的主要事实、理由、依据或者拟采取监管措施的内容作出调整的，应当重新向当事人送达事先告知书。这一要求体现了程序正义原则，避免了监管机构在当事人不知情的情况下改变监管决定。唯一的例外是作出对当事人有利的变更时，可以不重新告知，这既保护了当事人权益，也考虑了监管效率。
在救济渠道方面，《实施办法》明确当事人对监管措施决定不服的，可以依法申请行政复议或者直接向人民法院提起诉讼。这一规定赋予了当事人充分的救济权利，体现了“有权利必有救济”的法治原则。同时，为了确保监管的及时性和有效性，办法规定复议和诉讼期间不停止监管措施的执行，但法律另有规定的除外，有效平衡了个体权利保护与公共利益维护的关系。
《实施办法》还创新性地建立了监管措施与行政执法当事人承诺制度的衔接机制。当事人申请适用行政执法当事人承诺制度并完全履行承诺认可协议的，实施机构不再对其同一行为采取监管措施。这一制度设计既鼓励当事人主动配合监管、积极整改，也提高了监管效率，实现了监管效果的最大化。
在充分保障权利的前提下，《实施办法》还建立了紧急情况下的快速处置机制，以确保在面临风险时能够迅速采取必要的监管措施。当证券、基金、期货经营机构出现监管指标持续恶化、经营管理状况严重下滑、发生重大风险事件或存在其他重大风险隐患时，若不立即采取监管行动，可能对金融秩序造成严重影响，危及金融机构的稳健运行，甚至损害公共利益，此时实施机构可启动快速处置程序，及时应对潜在危机。 我认为，这一机制的设立体现了监管层在维护市场稳定与保护投资者权益之间的平衡考量。在金融市场日益复杂的背景下，快速响应能力成为防范系统性风险的重要手段。通过明确触发条件和操作流程，不仅提升了监管效率，也增强了市场对监管制度的信任。这种制度设计有助于在风险发生前及时干预，避免小问题演变为大危机，是完善金融监管体系的重要一步。
在该机制下，实施机构可以现场或通过电子通讯等途径听取当事人的意见，不再受事先告知程序的形式和时间限制。在确实无法与当事人取得联系等特殊情况下，经实施机构主要负责人批准，可暂时不执行事先告知的相关规定。这一安排充分考虑到金融风险处置的紧急性，为有效防止风险扩大和扩散提供了制度保障。
《实施办法》进一步健全了监管措施的执行监督机制。一方面，明确要求监管措施决定书必须载明当事人的姓名或名称、所依据的事实、措施种类及法律依据、履行方式和期限等信息，并须加盖实施机构的印章，以确保监管决定的规范性与权威性。另一方面，规定监管措施决定作出后原则上应向社会公开，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等情形除外，此举在保障公众知情权的同时，也提升了监管工作的透明度和公信力。 从实际操作层面看，这些规定有助于防止监管权力的滥用，增强执法过程的可追溯性，同时也为被监管对象提供了更清晰的预期。通过制度化的规范，既体现了法治精神，也为构建更加公平、公正的市场环境打下基础。
在限制措施的解除方面，《实施办法》也体现了公平合理的原则。规定在对当事人采取限制性措施期间，当事人符合解除条件的，实施机构可以自行或根据当事人申请解除限制措施。解除限制措施时，当事人应当按要求整改并提交整改报告，实施机构应当及时验收，经验收符合要求的，应在验收完毕之日起三个工作日内解除有关限制措施。这一规定既保证了监管的严肃性，也为当事人提供了改过自新的机会。
